Реформа, о которой говорят годами: станет ли Госэкоинспекция эффективным органом?
Какой должна быть реформа Госэкоинспекции и почему важно не повторить ошибок прошлого – в колонке экс-первого заместителя главы Государственной экологической инспекции Украины (2019-2020), представителя ОО "Зеленая альтернатива" Дениса Каплунова.
Реформа государственного экологического контроля – важная составляющая вступления Украины в ЕС. Изменения в этой сфере обсуждают уже наверное лет десять. Признавая, что действующая система не выполняет свою основную цель – не защищает окружающую среду.
Государственная экологическая инспекция (ГЭИ), которая является центральным органом в сфере надзора и контроля за соблюдением экологического законодательства, неэффективно распоряжается своими ресурсами и полномочиями. Это признает власть, на этом настаивают как бизнес, так и общественность, да и в целом общество не слишком доверяет государственным защитники окружающей среды.
Мы все неоднократно видели фото и видео "лысеющих" Карпат, становились свидетелями многотысячных акций против загрязнения воздуха заводами и хоть раз видели незаконную свалку. Эти факторы, вдобавок к регулярным коррупционным скандалам в ГЭИ, сформировали негативный образ защитников окружающей среды и усилили желание что-то изменить в этой сфере.
В очередной раз о необходимости реформы экологического контроля заговорили еще в начале формирования новой вертикали власти президентом Зеленским. Тогда в тренде были "простые решения", во властных кругах царило мнение, что вместо основательных реформ можно просто переименовать ДЭИ, поменять руководящий состав или вообще ликвидировать орган как лишний.
Эти решения действительно обсуждали и рассматривали как возможные, но впоследствии эти идеи отошли на второй план. Тогда и Офис президента, и Правительство, и парламентарии пришли к согласию, что необходимо кардинально менять законодательство и подходы к контролю и создавать новый природоохранный орган. Так возник законопроект 3091 "О государственном экологическом контроле", призванный внедрить эти изменения.
В июле 2021 года он был проголосован Парламентом в первом чтении и сейчас активно готовится к принятию в целом. Этот проект закона определен Правительством как евроинтеграционный, то есть его необходимо принять для вступления в ЕС, и Европейская комиссия ожидает его принятия уже в этом году. Рабочий текст закона ко 2 чтению содержит много новшеств, которые коренным образом меняют систему и подходы к осуществлению надзора и контроля в экологической сфере. Но давайте сначала разберемся, что же сейчас не так с государственным экологическим контролем.
- Фокус на формальностях вместо предупреждения негативных последствий для окружающей среды
Госэкоинспекция ограничена в своих полномочиях срочно реагировать на действия, несущие угрозу окружающей среде и здоровью граждан. Если даже инспектор будет проходить мимо предприятия, явно превышающего предел разрешенных выбросов, или сливающего в реку незаконные вещества, он не сможет ничего сделать, чтобы немедленно прекратить это правонарушение. Для начала проверки инспектор должен получить жалобу от человека, подготовить пакет документов и только после этого прийти с проверкой.
Конечно, в большинстве случаев нарушители не будут ждать дни или даже недели, пока приедет инспекция и зафиксирует ущерб. Выброс может произойти в считанные часы, и если не зафиксировать этот ущерб немедленно, доказать что-то в суде будет крайне сложно. То есть работа ДЭИ сосредоточена только на проверке бизнеса и фиксировании ущерба, который постфактум уже был нанесен. И проблема – не в нежелании эффективно работать со стороны ДЭИ. Проблема – в несовершенном законодательстве.
- Отсутствие интеграции данных государственной системы мониторинга окружающей среды в принятии решений по проведению проверок
Госэкоинспекция не может оперативно реагировать на экологические вызовы и угрозы из-за отсутствия информационно-аналитической системы, что позволяет определить и прогнозировать изменения состояния окружающей среды. Информация, которая собирается в государственной системе мониторинга окружающей среды, открыта частично, является неполной и распыленной. И даже эти данные не используются Госэкоинспекцией при осуществлении проверок или их планировании.
Это приводит к тому, что государственный экологический контроль фактически оторван от реалий состояния окружающей среды. Элементарный пример, когда данные космического мониторинга через спутниковое зондирование могли быть очень полезны при обнаружении незаконных рубок или поиске свалок, пока хотя и являются доступными, но не являются основанием для проведения проверки. То есть даже получив совершенно точную информацию о нарушении природоохранного законодательства, экологический инспектор бессилен повлиять на ситуацию.
- Чувство безнаказанности за нарушение природоохранного законодательства
На сегодняшний день уровень ответственности за правонарушения в сфере охраны окружающей среды в Украине очень низкий и системно не пересматривался многие годы. Это касается как небольших штрафов за существенные нарушения (за выброс ядовитых веществ в атмосферный воздух без надлежащего разрешения предприятие должно оплатить только 136 грн), так и отсутствия ответственности за недопуск ДЭИ до проверки (штраф за это сейчас составляет 765 грн).
Абсолютная абсурдная ситуация с недопусками длится уже много лет. Сейчас предприятие, на которое поступило много жалоб, или на котором должна состояться плановая проверка, может просто не пустить инспекторов. При этом ссылаясь фактически на все, что угодно – что на месте нет директора, сейчас ненадлежащее время, или, как это неоднократно происходит на практике, просто послав контролеров куда подальше.
Это распространенная практика даже среди государственных предприятий. И при этом государство не дает экологическим инспекторам никакой возможности бороться с произволом. О чем писать дальше, если один этот факт делает невозможным соблюдение надлежащего уровня экологической безопасности в государстве.
- Критическое недофинансирование и коррумпированность в сфере охраны окружающей среды
Постоянное и необоснованное сокращение финансирования Госэкоинспекции приводит к постепенной деградации этого органа. Это влияет как на уровень кадров, так и на способность инспекторов осуществить качественный контроль. Из-за недостаточного обеспечения часто данные лабораторно-инструментального контроля являются неточными, неполными, обезображенными. И делают невозможным надлежащий уровень осуществления мер природоохранного надзора (контроля).
Это обусловлено технологически устаревшим оборудованием и нехваткой реактивов, расходных материалов для проведения лабораторных исследований. Потребность в бюджетных средствах на осуществление программных задач Госэкоинспекции не была обеспечена в полном объеме ни в одном году.
Низкий уровень подготовки кадров, отсутствие рыночных зарплат и недостаточные социальные гарантии для государственных экологических инспекторов являются важными факторами, которые напрямую влияют на высокий уровень коррупционных действий в Госэкоинспекции.
Это подрывает доверие общества к ДЭИ и даже является причиной того, что многие политики считают, что ДЭИ легче ликвидировать, чем реформировать. Что является ошибочным утверждением, ведь инспекторы выполняют тяжелую и часто опасную работу, и должны иметь более широкие полномочия. А вместе с тем и более высокий уровень материального, финансового и социального обеспечения.
Это, конечно, не полный перечень проблем в сфере государственного экологического контроля, его продолжать можно довольно долго, но это основные проблемы, которые мешают ДЭИ быть эффективным органом. Ведь потенциал и желание к изменениям в Госэкоинспекции точно есть.
И это хорошо демонстрирует эффективная работа ДЭИ после полномасштабного вторжения, когда они создали оперативный штаб по фиксации ущерба от военных действий, что позволило фактически с первого дня войны фиксировать и рассчитывать ущерб, нанесенный украинской окружающей среде. И эти расчеты, которые на сегодняшний день составляют уже более 2,4 триллиона гривен, будут ложиться в основу международных судебных дел против России.
Вместе с тем одних успехов по фиксации ущерба из-за военной агрессии не достаточно, чтобы оставить старую систему государственного контроля без изменений. И это хорошо понимают как в Правительстве, так и в Парламенте, и депутаты и чиновники активно работают над подготовкой проекта закона "О государственном экологическом контроле" ко второму чтению.
Что же должно измениться, и какая система экологического контроля будет создана? Давайте разберем главные моменты.
1. Смещается фокус внимания с исключительно проверок бизнеса, к постоянному контролю за состоянием окружающей среды и немедленному реагированию на причинение вреда
Госэкоинспекция будет работать в режиме Нацполиции или ГСЧС, инспекторы должны выходить на патрулирование, реагировать на вызовы граждан круглосуточно и в любой момент могут прибыть на место и устранить негативное влияние на окружающую среду, которое могут оказать как предприятия, так и физические лица. Фактически смена этого фокуса контроля влияет на конечную цель деятельности ДЭИ.
Защитники окружающей среды должны не только ходить с проверками к бизнесу с целью найти нарушения и привлечь к ответственности, а действительно следить за состоянием окружающей среды и останавливать нанесение вреда окружающей среде.
2. ДЭИ получат возможность использовать данные систем мониторинга состояния окружающей среды непосредственно для проведения проверок
Также инспекторы получат доступ к имеющимся реестрам данных и введут аналитический подход при осуществлении мер надзора и контроля. Ухудшение состояния окружающей среды или отдельных ее компонентов может быть основанием для проведения рейдов или усиления патрулирования определенной местности.
Спутниковые снимки могут использоваться как основание для проведения внеплановой проверки. Эти изменения сделают ДЭИ современным органом контроля, ориентированным на упреждение негативных последствий.
3. Госэкоинспекция получит правоохранительный статус
Этот статус определяет определенные права и обязанности, среди которых и право на ношение и использование оружия, ведь в некоторых ситуациях инспекторам нужно иметь более убедительные рычаги влияния, чтобы предотвратить правонарушения. Например, во время рейдов на браконьеров, конечно, имеющих при себе оружие.
Также существуют нередкие случаи, когда на инспекторов нападали, угрожали и даже уничтожали их машины. Получение правоохранительного статуса повысит уровень ответственности и уровень возможностей для эффективной защиты окружающей среды.
4. Повышение прозрачности в деятельности ГЭИ
Реформа ДЭИ невозможна без этого компонента, ведь отрицательный коррупционный шлейф будет портить репутацию даже новосозданного органа. Повышение уровня прозрачности затронут как внутренние процедуры, когда руководство ГЭИ будет избираться на открытом конкурсе, так и возможности для внешнего контроля. Ведь инспекторы будут обязаны вести видео-, аудио- и фотофиксацию при проведении мер контроля.
Это позволит при необходимости проверить законность действий экоинспекторов и при необходимости принять меры. Также общественность получит широкий доступ к информационной системе, в которую инспекторы должны вносить результаты проверок. Это предоставит дополнительные возможности для контроля за работой госслужащих.
5. Повышение ответственности за вред окружающей среде
Эта реформа кратно повышает штрафы за нарушение природоохранного законодательства, а также наконец-то вводит существенное наказание за недопуск экологических инспекторов к проверкам. Повышение ответственности коснется не только бизнеса, но и местных властей и граждан. Хочется верить, что больший уровень ответственности заставит всех более бережно относиться к окружающей среде.
Среди предлагаемых изменений еще достаточно прогрессивных норм. Например, уменьшение контроля для малого бизнеса и соответствующее увеличение внимания крупных предприятий, которые несут большую угрозу для окружающей среды, и многое другое. Но эти отдельные аспекты следует рассмотреть в отдельном анализе.
В целом же предложенная реформа экологического контроля является действительно реформой, а не профанацией, ведь комплекс предложенных изменений действительно позволяют говорить о построении эффективной системы контроля. Ведь эта система включает в себя современные элементы, как моделей контроля европейских стран, так и опыт рейнджеров США.
Конечно, есть риск, что даже эти изменения при неэффективном руководстве не дадут желаемого эффекта и окружающая среда Украины будет и дальше страдать. А с ним – и наше с вами здоровье. Однако на этом этапе крайне важно, чтобы "революционные" нормы остались в законодательстве и не исчезли при подготовке закона ко второму чтению.
Хочется верить, что "евроинтеграционный" статус этого законопроекта и включение его в список обязательных для вступления Украины в ЕС сделает его принятие приоритетным для власти, и парламентарии не будут затягивать голосование.