Реформа, про яку говорять роками: чи стане Держекоінспекція ефективним органом?
Якою має бути реформа Держекоінспекції та чому важливо не повторити помилок минулого – у колонці екс-першого заступника голови Державної екологічної інспекції України (2019-2020), представника ГО "Зелена альтернатива" Дениса Каплунова.
Реформа державного екологічного контролю – важлива складова вступу України до ЄС. Зміни до цієї сфери обговорюють вже напевно років з десять. Визнаючи, що чинна система не виконує своєї основної мети – не захищає довкілля.
Наразі Державна екологічна інспекція (ДЕІ), яка є центральним органом у сфері нагляду та контролю за дотриманням екологічного законодавства, неефективно розпоряджається своїми ресурсами та повноваженнями. Це визнає влада, на цьому наполягають як бізнес, так і громадськість, та й в цілому суспільство не надто довіряє державним природоохоронцям.
Ми всі неодноразово бачили фото та відео “лисіючих” Карпат, ставали свідками багатотисячних акцій проти забруднення повітря заводами та хоч раз натрапляли на незаконне сміттєзвалище. Ці фактори, на додачу до регулярних корупційних скандалів у ДЕІ, сформували негативний образ природоохоронців і посилили бажання щось змінити у цій сфері.
У черговий раз про необхідність реформи екологічного контролю заговорили ще на початку формування нової вертикалі влади президентом Зеленським. Тоді в тренді були “прості рішення”, у владних колах панувала думка, що замість ґрунтовних реформ можна просто перейменувати ДЕІ, поміняти керівний склад або й взагалі ліквідувати орган як зайвий.
Ці рішення дійсно обговорювали і розглядали як можливі, але згодом ці ідеї відійшли на другий план. Тоді, і Офіс президента, і Уряд, і парламентарі дійшли згоди, що необхідно кардинально змінювати законодавство та підходи до контролю і створювати новий природоохоронний орган. Так виник законопроєкт 3091 “Про державний екологічний контроль”, покликаний впровадити ці зміни.
У липні 2021 року він був проголосований Парламентом у першому читанні, і зараз активно готується до прийняття в цілому. Цей проєкт закону визначений Урядом як євроінтеграційний, тобто його необхідно прийняти для вступу до ЄС, і Європейська комісія чекає на його прийняття вже цього року. Робочий текст закону до 2 читання містить багато нововведень, які докорінно змінюють систему і підходи до здійснення нагляду і контролю в екологічній сфері. Але давайте спочатку розберемось, що ж зараз не так з державним екологічним контролем.
- Фокус на формальностях замість попередження негативних наслідків для довкілля
Держекоінспекція обмежена в своїх повноваженнях терміново реагувати на дії, які несуть загрозу довкіллю та здоров'ю громадян. Якщо навіть інспектор буде проходити повз підприємство, яке явно перевищує ліміт дозволених викидів, або зливає в річку незаконні речовини, він не зможе нічого зробити, щоб негайно припинити це правопорушення. Для початку перевірки інспектор має отримати скаргу від людини, підготувати пакет документів і лише після цього – прийти з перевіркою.
Звичайно, у більшості випадків порушники не будуть чекати дні або навіть тижні, поки приїде інспекція і зафіксує шкоду. Викид може статися за лічені години, і якщо не зафіксувати цю шкоду негайно, довести щось у суді буде вкрай складно. Тобто робота ДЕІ зосереджена лише на перевірці бізнесу і фіксуванні шкоди, яка постфактум вже була завдана. І проблема – не в небажанні ефективно працювати з боку ДЕІ. Проблема – в недосконалому законодавстві.
- Відсутність інтеграції даних державної системи моніторингу довкілля у прийняття рішень щодо проведення перевірок
Держекоінспекція не спроможна оперативно реагувати на екологічні виклики та загрози через відсутність інформаційно-аналітичної системи, що дає змогу визначити і прогнозувати зміни стану довкілля. Інформація, що збирається у державній системі моніторингу довкілля, відкрита лише частково, є неповною та розпорошеною. І навіть ці дані не використовуються Держекоінспекцією при здійсненні перевірок або ж їх плануванні.
Це призводить до того, що державний екологічний контроль фактично відірваний від реалій стану довкілля. Елементарний приклад, коли дані космічного моніторингу через супутникове зондування могли бути дуже корисними при виявленні незаконних рубок, або пошуку сміттєзвалищ, наразі хоч і є доступними, але не є підставою для проведення перевірки. Тобто навіть отримавши абсолютно точну інформацію про порушення природоохоронного законодавства, екологічний інспектор безсилий вплинути на ситуацію.
- Відчуття безкарності за порушення природоохоронного законодавства
На сьогодні рівень відповідальності за правопорушення в сфері охорони довкілля в Україні є дуже низьким і системно не переглядався багато років. Це стосується як невеликих штрафів за суттєві порушення(за викид отруйних речовин в атмосферне повітря без належного дозволу підприємство мусить сплатити лише 136 грн), так і відсутності відповідальності за недопуск ДЕІ до перевірки (штраф за це наразі становить 765 грн).
Абсолютна абсурдна ситуація з недопусками триває вже багато років. Зараз підприємство, на яке надійшло багато скарг, або на якому має відбутись планова перевірка, може просто не пустити інспекторів. При цьому посилаючись фактично на все що завгодно – що на місці немає директора, зараз неналежний час, або, як це неодноразово відбувається на практиці, просто пославши контролерів куди подалі.
Це розповсюджена практика навіть серед державних підприємств. І при цьому держава не надає екологічним інспектором жодної можливості боротись із свавіллям. Про що писати далі, якщо один цей факт унеможливлює дотримання належного рівня екологічної безпеки у державі.
- Критичне недофінансування і корумпованість в сфері охорони довкілля
Постійне і необґрунтоване скорочення фінансування Держекоінспекції призводить до поступової деградації цього важливого органу. Це напряму впливає як на рівень кадрів, так і на спроможність інспекторів здійснити якісний контроль. Через недостатнє забезпечення часто дані лабораторно-інструментального контролю є неточними, неповними, спотвореними. Та унеможливлюють належний рівень здійснення заходів природоохоронного нагляду (контролю).
Це зумовлено технологічно-застарілим обладнанням та нестачею реактивів, витратних матеріалів для проведення лабораторних досліджень. Потреба в бюджетних коштах на здійснення програмних завдань Держекоінспекції не була забезпечена в повному обсязі в жодному році.
Низький рівень підготовки кадрів, відсутність ринкових заробітних плат та недостатні соціальні гарантії для державних екологічних інспекторів є важливими факторами, які напряму впливають на високий рівень корупційних діянь в Держекоінспекції.
Це підриває довіру суспільства до ДЕІ і навіть є причиною того, що багато хто з політиків вважає, що ДЕІ легше ліквідувати, чим реформувати. Що є помилковим твердженням, адже інспектори виконують важку і часто небезпечну роботу, і мали б мати ширші повноваження. А разом з тим і вищий рівень матеріального, фінансового і соціального забезпечення.
Це, звичайно, не повний перелік проблем в сфері державного екологічного контролю, його продовжувати можна доволі довго, але це є основні проблеми, які заважають ДЕІ бути ефективним органом. Адже потенціал і бажання до змін у Держекоінспекції точно є.
І це добре демонструє ефективна робота ДЕІ після повномасштабного вторгнення, коли вони створили оперативний штаб по фіксації шкоди від військових дій, що дало змогу фактично з першого дня війни фіксувати і розраховувати збитки, які завдано українському довкіллю. І ці розрахунки, які на сьогодні складають вже більше 2,4 трильйона гривень, будуть лягати в основу міжнародних судових справ проти Росії.
Разом з тим одні успіхи по фіксації шкоди через військову агресію не є достатніми, щоби залишити стару систему державного контролю без змін. І це добре розуміють як в Уряді, так і в Парламенті, і наразі депутати та урядовці активно працюють над підготовкою проєкту закону “Про державний екологічний контроль” до другого читання.
Що ж має змінитись, і яку систему екологічного контролю буде створено? Давайте розберемо основні моменти.
1. Зміщується фокус уваги з виключно перевірок бізнесу, до постійного контролю за станом довкілля і негайного реагування на нанесення шкоди
Держекоінспекція буде працювати в режимі Нацполіції чи ДСНС, інспектори мають виходити на патрулювання, реагувати на виклики громадян цілодобово і в будь-який момент можуть прибути на місце і усунути негативний вплив на довкілля який можуть завдавати як підприємства, так і фізичні особи. Фактично, зміна цього фокусу контролю впливає на кінцеву мету діяльності ДЕІ.
Природоохоронці мають не тільки ходити з перевірками до бізнесу з метою знайти порушення і притягти до відповідальності, а дійсно слідкувати за станом довкілля і зупиняти завдання шкоди довкіллю.
2. ДЕІ отримають можливість використовувати дані систем моніторингу стану довкілля безпосередньо для проведення перевірок
Також інспектори отримають доступ до наявних реєстрів даних, та запровадять аналітичний підхід при здійсненні заходів нагляду і контролю. Погіршення стану довкілля, або окремих його компонентів, може бути підставою для проведення рейдів або посилення патрулювання певної місцевості.
Супутникові знімки можуть бути використані як підстава для проведення позапланової перевірки. Ці зміни зроблять ДЕІ сучасним органом контролю, орієнтованим на попередження негативних наслідків.
3. Держекоінспекція отримає правоохоронний статус
Цей статус визначає певні права і обов'язки, серед яких і право на носіння і використання зброї, адже у деяких ситуаціях інспекторам потрібно мати більш переконливі важелі впливу, щоб запобігти правопорушенням. Наприклад, під час рейдів на браконьєрів, які, звичайно, мають при собі зброю.
Також існують непоодинокі випадки, коли на інспекторів нападали, погрожували та навіть знищували їх автівки. Набуття правоохоронного статусу підвищить рівень відповідальності і рівень можливостей для ефективного захисту довкілля.
4. Підвищення прозорості у діяльності ДЕІ
Реформа ДЕІ неможлива без цього компонента, адже негативний корупційний шлейф буде псувати репутацію навіть новоствореного органу. Підвищення рівня прозорості торкнуться як внутрішніх процедур, коли керівництво ДЕІ буде обиратися на відкритому конкурсі, так і можливостей для зовнішнього контролю. Адже інспектори будуть зобов'язані вести відео-, аудио- і фотофіксацію під час проведення заходів контролю.
Це дасть можливість за потреби перевірити законність дій екоінспекторів і за потреби вжити заходів. Також, громадськість отримає широкий доступ до інформаційної системи, до якої інспектори мають вносити результати перевірок. Це надасть додаткові можливості для контролю за роботою держслужбовців.
5. Підвищення відповідальності за шкоду довкіллю
Ця реформа кратно підвищує штрафи за порушення природоохоронного законодавства, а також нарешті вводить суттєве покарання за недопуск екологічних інспекторів до перевірок. Підвищення відповідальності торкнеться не лише бізнесу, але й місцевої влади і громадян. Хочеться вірити, що більший рівень відповідальності змусить всіх більш дбайливо ставитись до довкілля.
Серед запропонованих змін є ще достатньо прогресивних норм. Наприклад, зменшення контролю для малого бізнесу і відповідне збільшення уваги до великих підприємств, які несуть більшу загрозу для довкілля, і багато іншого. Але ці окремі аспекти варто розглянути в окремому аналізі.
В цілому ж запропонована реформа екологічного контролю є дійсно реформою, а не профанацією, адже комплекс запропонованих змін дійсно дозволяють говорити про побудову ефективної системи контролю. Адже ця система включає в себе сучасні елементи як моделей контролю європейських країн, так і досвід рейнджерів США.
Звичайно, є ризик, що навіть ці зміни при неефективному керівництві не дадуть бажаного ефекту і довкілля України буде і надалі страждати. А з ним – і наше з вами здоров'я. Проте на цьому етапі вкрай важливо, щоб “революційні” норми залишились у законодавстві і не зникли під час підготовки закону до другого читання.
Хочеться вірити, що "євроінтеграційний" статус цього законопроєкту і включення його до переліку обов'язкових для вступу України в ЄС зробить його прийняття пріоритетним для влади, і парламентарі не будуть затягувати голосування.