Переділ країни: що у Зеленського будуть робити з реформою децентралізації

Команда Володимира Зеленського збирається прописати в Конституції норми про децентралізацію. У проекті закону, який президент вніс до Ради минулого тижня, пропонується змінити адміністративно-територіальний устрій країни, а також перерозподілити повноваження органів місцевого самоврядування та виконавчої влади. У п'ятницю парламент планує відправити документ на оцінку в Конституційний суд.

Для ухвалення змін в Основний закон парламенту потрібно дві сесії. Нинішня триватиме до кінця січня. Якщо до того часу судді нададуть свій висновок про проект змін, то Рада зможе попередньо схвалити законопроект ще до кінця цієї сесії.

У такому разі в депутатів буде можливість остаточно прийняти зміни в Конституцію до вересня наступного року, коли стартує виборчий процес місцевих виборів. Але ймовірність такого розвитку подій невисока, говорить один зі співрозмовників в оточенні президента.

Новий устрій

Треба відзначити, що зараз пропонується закріпити в Конституції лише рамковий вигляд нового устрою. Більш детальні перебудови доведеться прописувати в окремих законах. Наприклад, в законі про адміністративно-територіальний устрій. По суті, без прийняття додаткових законів зміни до Конституції повністю не запрацюють.

Сьогодні адміністративно-територіальний устрій України охоплює області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Президент пропонує внести коригування, вказавши в Конституції, що країна складається з громад, округів, областей і Автономної республіки Крим.

Водночас Зеленський пропонує прибрати список усіх областей, які прописані в поточній редакції Основного закону. Також у тексті змін зазначено, що Рада може окремим законом перейменовувати, змінювати кордони і навіть ліквідувати області, округи і громади. Після завершення об'єднавчого процесу ОТО будуть називатися просто "громади". Саме таку назву передбачено в Конституції.

Президент також має намір зафіксувати в Конституції перелік повноважень, функцій і прав, якими наділяються громади. Їхні жителі обирають свою раду і свого голову. Рада, у свою чергу, формує виконавчий комітет, яким керує голова громади. Він, як і рада, обирається терміном на чотири роки.

На процедуру зміни Конституції може піти кілька місяців. На Банковій розраховують, що до того моменту, поки ці зміни наберуть чинності, процес об'єднання громад буде завершено. Принаймні, в планах уряду – щоб у 2020 році ОТГ покрили всю територію країни.

Кілька сусідніх громад входять в округ. По суті округи замінять райони. Проте їхня площа буде значно більшою. В уряді розраховують, що кожен з округів об'єднає кілька існуючих районів.

Сьогодні в Україні є райони, де проживає менш ніж 10 тисяч осіб. В уряді вважають, що їхні органи влади не здатні забезпечувати жителям якісні, а іноді і базові послуги. Зважаючи на попередні підрахунки Кабміну, замість 490 районів буде створено орієнтовно 100 округів. Населення кожного з них складе щонайменше 150 тисяч осіб.

Це укрупнення поки не передбачено в змінах до Конституції. Його потрібно буде прописувати вже в окремому законі чи у 24 законах для кожної окремо взятої області.

У складі кожної з областей буде по кілька округів. І в областях, і в округах будуть ради, які, на відміну від існуючих, зможуть створити свої виконавчі органи. Ці поради будуть обиратися строком на чотири роки, а не на п'ять, як зараз. Водночас термін повноважень голів окружної та обласної ради – лише рік. Їх окружна та обласна рада обирає зі свого складу.

Під ліквідацію потраплять місцеві державні адміністрації. Відповідно, не буде голів РДА, ОДА та голови КМДА. Натомість у кожному окрузі, області і окремо в Києві буде свій префект.

Префекти і "особливий статус"

Префект – це держслужбовець, якого призначає і звільняє президент за поданням Кабінету міністрів. Термін перебування на посаді префекта в межах одного округу – не більш ніж три роки. Більш докладно його повноваження будуть описані в окремому законі, який парламенту ще потрібно буде ухвалити.

Головне завдання префекта – представництво виконавчої влади на місцях. Він повинен контролювати законність рішень органів місцевого самоврядування у своєму окрузі й області. Якщо префект визнає будь-яке рішення незаконним, він має право призупинити його, одночасно звернувшись до суду з цього питання.

У разі якщо голова громади або місцеві ради приймають акт, який порушує Конституцію або становить загрозу для державного суверенітету й національної безпеки, президент за поданням префекта може зупинити їхню діяльність, як і дію самого акта.

При цьому він зобов'язаний відразу ж звернутися в Конституційний суд, який протягом семи днів повинен винести свою оцінку щодо спірного акта. Якщо цей документ дійсно суперечить Основному закону і становить загрозу – тоді порушники підуть на перевибори.

У 2015 році президент Петро Порошенко також пропонував депутатам прийняти документ зі змінами Конституції у частині децентралізації. Верховна рада восьмого скликання не змогла остаточно прийняти законопроект, проголосувавши лише за його попереднє схвалення. Через відсутність трьохсот голосів депутати відклали це питання в довгий ящик.

Перше голосування за документ супроводжувалося гострими суперечками між парламентарями та бійкою між протестувальниками і правоохоронцями біля стін Ради. Обурення в деяких політиків і активістів викликало те, що в документі серед іншого передбачено особливий порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО.

Насправді, будь-яких привілеїв для Донбасу в тому законопроекті не було. Але була ремарка, що депутати можуть 226 голосами прийняти додатковий закон, який би визначив цей "особливий порядок".

На відміну від проекту змін, який розглядався у 2015 році, у новому тексті немає положень щодо особливого порядку в ОРДЛО. Однак до цього варіанту документа знайшлося не менше зауважень.

В Асоціації міст України заявили, що, порівнюючи з чинною Конституцією, проект Зеленського передбачає "звуження статусу органів місцевого самоврядування, містить ознаки централізації влади і надмірно розширює контрольні повноваження держави в особі префектів і президента".

Функції префекта напоролися на критику і з боку опозиційних фракцій. На їхню думку, місцеве управління потрапить у залежність від глави держави, тобто префект стане "смотрящим" президента.

За словами співголови фракції ЄС Ірини Геращенко, у такий спосіб команда Зеленського замість народовладдя хоче ввести "диктатуру". Щоправда, норми про префекта, зокрема про зупинення рішень, майже слово в слово продубльовані з конституційного законопроекту Петра Порошенка.

В АМУ також звернули увагу на те, що документом Зеленського передбачений спрощений порядок переформатування громад, округів і областей. Це загрожує необґрунтованою зміною їхнього складу для того, щоб призначити нові вибори, зазначають в Асоціації.

Проблема виборів

Концепція реформи децентралізації передбачає, що місцеві вибори в жовтні 2020 року повинні пройти на новій територіальній основі. Ймовірність, що до осені парламент встигне остаточно прийняти законопроект зі змінами до Конституції – невелика, розповідає співрозмовник у команді Зеленського.

За його оцінкою, Конституційний суд навряд чи надасть свій висновок до документу до середини січня. А це означає, що прийняти зміни в Основний закон депутати зможуть не раніше вересня наступного року.

Але навіть якщо зміни ухвалять після жовтневих виборів, особливої проблеми це не складе, вважає співрозмовник. Проводити повторні місцеві вибори відразу ж після прийняття конституційного законопроекту не потрібно.

Труднощі виникнуть, якщо Рада і Кабмін до осені не встигнуть завершити процес об'єднання громад, визнає співрозмовник. Тоді прискорювати цей процес доведеться на законодавчому рівні.

Нерідко об'єднання "гальмувалися" на рівні облрад. Вони повинні затверджувати перспективні плани громад, розроблені облдержадміністраціями. Місцеві політики, переслідуючи різні цілі та інтереси, не поспішали погоджуватися з тим планом об'єднання, який пропонувала їм ОДА, або зовсім не хотіли появи громад на території області.

Після схвалення обласною радою план затверджувався урядом. На початку грудня парламент прийняв законопроект №2198, яким виключив облради з цього процесу.

За інформацією РБК-Україна, один із варіантів виходу з ситуації – прийняти закон, який надасть Кабміну право сформувати всі інші громади. Зрозуміло, уряд може зіткнутися із серйозним спротивом на місцях, адже не всі громади залишаться задоволені тим, як їх хочуть об'єднувати.

Це невдоволення може загостритися й тим, що, за новими критеріями спроможності громад від Кабінету міністрів, багатьом уже створеним ОТГ доведеться йти на укрупнення. Якщо незгодні почнуть оскаржувати це рішення в суді, процес виборів в їхніх громадах опиниться під загрозою зриву.

Ризик того, що місцеві вибори пройдуть на недореформованій територіальній основі, є. Тоді частина країни буде обирати глав і ради ОТГ, а інша частина, яка до того часу не увійде до складу громад – у жовтні, як і раніше, буде проводити вибори в сільські, селищні та міські ради. Але потім, після об'єднання, їм потрібно буде знову йти на вибори.