Паспортний контроль. Як і навіщо Зеленський хоче узаконити подвійне громадянство

Президент Володимир Зеленський вніс до Ради пакет з п'яти законопроектів, щоб врегулювати питання множинного громадянства. Їхня суть в тому, що держава дозволить українцям мати кілька громадянств. А резидентам інших країн нададуть можливість отримати або відновити паспорт з тризубом, не відмовляючись від документів іншої країни.

Але масової роздачі українського громадянства чекати не варто. У проектах президента багато умов і обмежень. І мова, скоріше, йде про те, щоби вивести з "тіні" українських власників декількох паспортів, аніж спростити отримання громадянства іноземцями і тими діаспорянами, які живуть на Заході, але не збираються звідти повертатися.

До того ж в експертному середовищі є думка, що ініціатива Зеленського йде врозріз з Конституцією, а тому прибирати ці законодавчі "прогалини" потрібно іншим шляхом.

Ласкаво просимо або Стороннім вхід заборонений

Фактично в Україні не забороняється бути бі - або мультипатридом. Але і прямого дозволу мати паспорт іншої держави теж немає. Це стосується як власників кількох громадянств всередині країни, так і тих, хто поїхав закордон, але не хоче втрачати зв'язок з батьківщиною.

Про необхідність врегулювання подвійного громадянства Володимир Зеленський говорив ще під час своєї інавгурації. Його перша спроба закінчилася невдачею. Законопроект, який він запропонував наприкінці 2019 року, викликав занадто багато зауважень, і поступово про цей документ забули.

За два роки до цього його попередник на посаді – Петро Порошенко – подав до парламенту законопроект, яким в країні заборонялося множинне громадянство. Через критику той документ теж не дійшов до сесійної зали. Зеленський же пішов зворотним шляхом, вирішивши легалізувати володіння іншими паспортами.

Це, власне, і прописано в одному з п'яти законопроектів (№6368), які він подав на розгляд Верховної ради 2 грудня. Ним пропонується із закону про громадянство виключити норму про те, що "добровільне набуття громадянства іноземної держави є підставою для втрати громадянства України".

Що це означає? Разом з паспортом України можна буде мати ще один, два або кілька паспортів. Але власник іноземних громадянств може позбутися українського паспорта, якщо подасть неправдиву інформацію під час його оформлення, або ж створить "загрозу національній безпеці та інтересам".

Паспорти громадянина України (Фото: Віталій Носач, РБК-Україна)

Законопроект дозволяє українцям зберігати своє громадянство незалежно від місця їх проживання. Очевидно, ця норма відноситься до наших мігрантів. Крім того, етнічні українці, які перебувають закордоном, можуть отримати або за спрощеною процедурою відновити громадянство нашої країни. Їм, на відміну від інших категорій іноземців, не потрібно безперервно проживати на території України п'ять років, перш ніж податись на отримання громадянства.

Але далеко не всі, хто захоче отримати паспорт з тризубом, зможуть безперешкодно це зробити. По-перше, щоби відновити українське громадянство за спрощеною процедурою, доведеться переїхати на постійне проживання назад в Україну.

По-друге, у частини власників декількох громадянств буде дві опції – зберегти всі паспорти або ж відмовитися від іноземного. Але у деяких "новоспечених" українців не буде права вибору: їм доведеться вийти з іноземного громадянства протягом двох років. Це насамперед стосується прохачів з держав так званого міграційного ризику. Їх повинен визначити Кабінет міністрів. Росія як країна-агресор також опиниться в цьому списку.

Невелике пом'якшення – для росіян і їх сімей, які доведуть факт політичного переслідування у себе вдома. Їм достатньо буде подати декларацію про відмову від іноземного громадянства та визнання себе тільки громадянином України, не відвідуючи при цьому консульство РФ.

Водночас законопроект майже ніяк не зачіпає долю тих українців, які отримали російський паспорт. Але і ввести будь-яку регуляцію в цьому питанні не так вже й просто через поголовну видачу російського громадянства в окупованому Криму і "паспортизацію" в ОРДЛО.

Позбавити жителів цих територій українського громадянства – погане рішення. А визначити, хто з них отримав паспорт РФ насильно, а хто – з власної волі, буде складно. Єдиний вихід, який пропонується в законопроекті – українське громадянство заберуть у тих, хто працевлаштувався в російську армію.

Світовий конгрес українців, який вже не один рік виступає за легалізацію множинного громадянства в Україні, вважає, що ідея президента потребує доопрацювання. Норми, викладені в проектах Зеленського, тільки частково враховують позицію діаспор.

Там вважають, що в проектах, з одного боку, недостатньо "запобіжників" в умовах російської гібридної агресії. З іншого – вони створюють нерівність прав між тими громадянами, у кого є тільки один паспорт, і тими, у кого їх кілька.

"Пропонується ще більш широке коло необґрунтованих обмежень для громадян України, які мають або набули громадянства іноземної держави. Це стримує мільйони громадян України із західними паспортами, знаннями та досвідом від додаткових можливостей активної участі у розбудові України та її євроатлантичній інтеграції", – йдеться в заяві Конгресу.

Про які обмеження йдеться? Якщо власники кількох паспортів захочуть зберегти всі свої громадянства, вони, наприклад, не зможуть працювати на держслужбі та органах місцевого самоврядування, мати доступ до держтаємниці або бути членами партій. Це закладено в нормах одного із законопроектів – №6369, який також зобов'язує українців декларувати паспорти інших держав.

Якщо це вчасно не зробити або приховати інформацію про друге громадянство – загрожує адміністративна та кримінальна відповідальність. Такі санкції передбачені іншим законопроектом – №6372, який подав президент. Але як на практиці відстежуватимуть порушників – у жодному із запропонованих документів не прописано. Ще два проекти – № 6371 і № 6370 – забороняють мати кілька паспортів суддям і митникам.

Як приклад: якщо українець, який має угорське громадянство, працює чиновником, він буде змушений або звільнитися, або відмовитися від іноземного паспорта. Те ж стосується громадянина США, який переїхав жити в Україну: якщо він захоче влаштуватися держслужбовцем, йому доведеться припинити іноземне громадянство.

Власників кількох паспортів, як і іноземців, які отримали українське громадянство, не стануть позбавляти виборчих прав. Вони зможуть голосувати і балотуватися на виборні посади. Наприклад, в депутати, мери і навіть на пост президента.

Федір Веніславський (Фото: Віталій Носач, РБК-Україна)

У Конституції немає ніяких конкретних вимог до претендентів на держслужбу. Тому їх можна визначити окремим документом, каже представник президента в Конституційному суді Федір Веніславський ("Слуга народу"). Але обмежити виборчі права мультипатридів з українським паспортом через звичайний закон неможливо, для цього потрібно вносити зміни до Конституції.

"Ці законопроекти не можуть обмежувати виборчих прав громадян, тому що в Конституції закріплено, хто може бути обраний і голосувати. Крім вікового цензу, для активного виборчого права – для тих, хто голосує – є лише один виняток – це недієздатні особи. А для пасивного виборчого права – для можливості обиратися – це непогашена судимість і термін постійного проживання на території України", – зазначив у розмові з РБК-Україна Веніславський.

Гра слів або що написано в 4-й статті Конституції

Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко впевнений, що правлячій команді все одно доведеться вносити зміни в Основний закон, якщо вони хочуть легалізувати володіння кількома паспортами. А для цього потрібно не просто три голосування і 300 "за", а й провести всеукраїнський референдум.

Коли в 1996 році приймали Конституцію, в її 4-й статті прописали, що в Україні існує єдине громадянство. Тоді деякі депутати пропонували поправками дозволити мати інші паспорти. Всі вони були відхилені – в цьому можна переконатися з порівняльних таблиць, говорить експерт.

Уже потім, у 2001 році ухвалили новий закон про громадянство, в який додали уточнення: "єдине громадянство – це громадянство України, яке виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць".

"Багато хто сьогодні говорить, що цей закон трактує єдине громадянство як відсутність громадянства адміністративно-територіальних одиниць. Але це не зовсім правда, тому що в цьому ж законі одночасно зазначено, що отримання громадянства іншої держави – це підстава для втрати українського. Очевидно, комусь у 2001 році дуже захотілося мати паспорти інших держав, тому вирішили зманіпулювати формулюваннями в законі", – пояснив виданню Коліушко.

Тоді ж виникла дилема, як розшифровувати "єдине": чи означає це унітарне – в сенсі відсутності паспорта Львівської або Харківської області, або ж цей термін виключає можливість бути громадянином інших країн.

"На мій погляд, з точки зору Конституції ніяких різночитань немає – Основний закон не дозволяє множинне громадянство. Що робити з тими, у кого є друге громадянство – кілька варіантів. Один із них – вносити зміни до Конституції. Другий варіант – не вносити зміни до Конституції, не визнавати множинне громадянство, але прийняти закон про поетапне наведення порядку в даній сфері", – каже Коліушко.

Остаточне слово в цій дискусії може сказати тільки Конституційний суд, впевнений Веніславський. Серед юристів немає єдиної думки щодо того, як тлумачити єдине громадянство, додав нардеп. До слова, група депутатів з об'єднання екс-спікера Дмитра Разумкова і "Європейської солідарності" вже звернулися в КСУ з проханням внести ясність в це питання.

"Якщо подивитися на процес підготовки і аргументи, які висловлювалися в процесі підготовки Конституції з 1993 по 1996 рік, то якраз єдине громадянство розглядалося як запобігання громадянства адміністративно-територіальних одиниць для того, щоби підкреслити унітарний характер української держави і завадити будь-яким сепаратистським рухам", – вважає Веніславський.

У деяких європейських країнах, де на рівні основних законів також закріплено єдине громадянство, є практика двох або декількох паспортів. "Тому говорити про те, що це суперечить статті 4 Конституції України, на даний момент правових підстав немає", – упевнений представник президента в КСУ.

Паспортний контроль в аеропорту " Київ" ім. І. Сікорського (Фото: Віталій Носач, РБК-Україна)

Голова профільного комітету Ради з прав людини Дмитро Лубінець ("За майбутнє") дотримується такої ж позиції. Він не вважає обов'язковим змінювати Основний закон, щоби дозволити кілька паспортів.

Варто уточнити, що в базовому законопроекті Зеленського (№6368) ніде і не використовуються терміни "подвійне" або "множинне громадянство". Можливо, це зроблено якраз для того, щоби згладити розбіжності з Конституцією.

"Єдине, що робить законопроект №6368 в глобальному сенсі – він насамперед дозволяє громадянину України одночасно мати паспорт іноземної держави. Але в юридичній системі, у відносинах з владою, з суспільством на території України держава буде завжди визнавати його виключно як громадянина України, і за його правами, і за його обов'язками", – сказав РБК-Україна нардеп.

Хоча, за словами Лубінця, в законопроекті є і свої "мінуси". Він вважає, що обмеження на подвійне громадянство повинні поширюватися не тільки на держави з міграційним ризиком і Росію, але і на інші не найбільш дружні до України країни.

"До того ж багато народних депутатів з різних фракцій побоюються, що ця легалізація може стати схемою, через яку нададуть можливість купувати землю іноземцям. Друге – багато хто проти того, що громадяни інших країн зможуть, наприклад, обиратися до парламенту. Так інші держави фактично будуть впливати на внутрішню політику України", – зазначив голова комітету з прав людини.

Щоби зібрати більшість для прийняття цих законодавчих ініціатив, депутатському корпусу доведеться провести ще широку дискусію. Якщо цього тижня буде готовий аналіз документів від Головного науково-експертного управління Апарату Ради, тоді профільний комітет може розглянути їх ще до Нового року.

"Поки депутати на комітеті вирішили виходити з того, коли отримаємо висновок ГНЕУ. Я більше схиляюся до того, що ми будемо розглядати ці документи вже в новому році, це буде орієнтовно 20 січня", – зазначив Лубінець.

Навіть якщо комітет встигне розглянути ці документи за останні тижні перед Новим роком, вони навряд чи потраплять на голосування в зал до кінця січня, говорить Веніславський. Так що, за його прогнозами, Рада візьметься за законопроекти про громадянство вже на наступній пленарній сесії, яка стартує в лютому.