Последний шаг в ЕС. Кто такие РЕР'ы и почему новый закон о них поднял волну критики
Закон про РЕР (Politically exposed persons – политически значимые лица) стал последним условием для переговорах о вступлении Украины в ЕС, при этом вызвал бурную критику даже среди тех, кто выступает за евроинтеграцию. Что это за закон и почему о нем дискутируют, – в материале журналистки Юли Акимовой для РБК-Украина.
При подготовке материала использовались комментарии члена Совета НБУ Василия Фурмана, юридического эксперта Transparency International Ukraine Александра Калитенко, народного депутата Ярослава Юрчишина, а также информация из открытых источников.
17 октября Верховная Рада приняла закон про РЕР'ы, который вызвал бурное обсуждение в СМИ и соцсетях, продолжающееся до сих пор. Основной пункт, который вызывает негодование у тех, кого касается статус РЕР, – пожизненный финансовый мониторинг. При этом принятие закона стало последним условием для старта переговоров о вступлении Украины в Евросоюз и макрофинансовой помощи от МВФ.
Симпатики закона утверждают, что у Украины нет других вариантов, кроме как двигаться по намеченному европейцами плану. Кроме того, финмониторинг топ-чиновников позволит эффективнее бороться с коррупцией. Противники же напротив говорят о том, что закон не даст реального антикоррупционного эффекта, а лишь усложнит жизнь всем, кого он касается.
Важные персоны
Согласно принятому Радой закону, РЕР'ами являются все чиновники категории А – как действующие, так и бывшие. К "топам" относятся президент, глава его Офиса и заместители главы, премьер-министр, члены Кабмина с заместителями, руководитель Госуправления делами, главы аппаратов государственных органов (должности которых относятся к категории А), секретарь СНБО и заместители, народные депутаты как этого так и прошлых созывов.
Кроме того, к "А" относятся глава, члены правления и совета Нацбанка, глава и судья КСУ, Верховного суда и спецсудов, члены Высшей рады правосудия и Высшей квалификационной комиссии, генпрокурор, глава СБУ, НАБУ, ГБР и БЭБ с заместителями, чрезвычайные послы, начальник Генштаба, главнокомандующий ВСУ и командующие разными родами войск. Всего, по оценкам аналитиков, в Украине около 10 тысяч РЕР'ов.
По закону, у всех перечисленных есть доступ к государственной казне, а где казна, там и коррупционные риски. Соответственно, за чиновниками категории А и их ближайшими родственниками более тщательно наблюдают на предмет источника их доходов. Любая подозрительная сумма, внесенная на банковский счет, должна быть тут же заблокирована, а по факту ее наличия начинается расследование.
Впервые закон о пожизненном финансовом мониторинге для РЕР приняли еще в декабре 2019 года. Тогда тоже говорили о том, что это – одно из условий переговорного процесса с Европейским союзом и Международным валютным фондом. Сразу же после голосования в Раде президент Владимир Зеленский объявил о договоренностях с МВФ, касающихся трехлетней программы финансирования на 5,52 млрд долларов.
Однако в 2022 году, через полгода после начала полномасштабной войны, в Раде решили отменить пожизненный статус РЕР, заменив его тремя года с момента увольнения чиновника. Соответствующую поправку тогда внесли нардеп от фракции "ОПЗЖ" Григорий Мамка и депутат от "Европейской солидарности" Артур Герасимов. Их предложение в Раде поддержали, что вызвало вопросы у союзников Украины, отмечает юридический советник Transparency International Ukraine Александр Калитенко.
"Конечно, нам, как стране, очень нужно было избежать впечатления, что во время полномасштабной войны, когда страна получает много финансовой помощи из-за границы, украинские РЕР'ы пытаются что-то скрыть. Но это, к сожалению, было проголосовано", – отметил Калитенко в комментарии РБК-Украина.
Через год после этого Верховная Рада вновь вернулась к вопросу о РЕР'ах, отменив собственное решение.
Вечный финмониторинг
17 октября украинский парламент проголосовал за правку в законопроект о РЕР'ах. Она касалась того, что теперь за нынешними и прошлыми топ-чиновниками устанавливается пожизненный финансовый контроль. Таким образом Рада, наконец, привела закон в соответствие со стандартами Международной группы по противодействию отмывания "грязных" денег (FATF - ред.). Кроме того, интеграция документа в украинское законодательство стала последним пунктом для начала переговорного процесса между Украиной и Европейским союзом, что для украинского государства является одной из основных целей – курс на ЕС и НАТО закреплен в Конституции.
По мнению НБУ, "пожизненным" финмониторинг РЕР'ов называть некорректно. Банки и так анализируют различные финансовые операции как политически значимых, так и обычных физических лиц, отмечает в комментарии РБК-Украина член Совета Нацбанка Василий Фурман.
"Есть очень много мифов по поводу этого закона, но на то они и мифы. Этот закон – это часть антикоррупционной трансформации нашего государства. На самом деле этот закон отвечает стандартам FATF, евродирективам и является структурным маяком в работе с МВФ. Далее, что касается финмониторинга – банки на постоянной основе и так его совершают по отношению ко всем клиентам. РЕР'ы есть разного уровня риска и усиленный финмониторинг не будет проходить вечно. Сегодня каждый клиент, даже не РЕР, проходит процедуру финмониторинга", – сообщил он в комментарии РБК-Украина.
Фурман указал на то, что усиленный финансовый мониторинг будет продолжаться в течение 12 месяцев после увольнения чиновника с должности категории А. Если в его банковских операциях не выявят рисков, его будут продолжать "мониторить", но уже не так настойчиво, как до этого.
Учитывая, что в прошлом году НБУ увеличил лимит финансовых операций до 400 тысяч гривен единоразово, проблем по идее возникнуть не должно, добавляет Калитенко. "Даже не у каждого топ-чиновника есть такая зарплата. Мы понимаем, почему раньше был лимит меньше, но сейчас сравняли лимит для РЕР'ов и для физлиц, и это шаг на встречу РЕР'ам", – добавил эксперт.
На деле усиленный мониторинг выглядит следующим образом – любая потенциально сложная и объемная финансовая операция будет проходить анализ не рядовыми сотрудниками банка, а руководителями, отмечает Калитенко. Безусловно, существует риск, что банки, не желая связываться с потенциально "неудобными" клиентами, могут просто отказать им в предоставлении услуг на том основании, что они РЕР'ы. Сразу после принятия законопроекта в социальных сетях многие PEP'ы начали делиться своими историями на эту тему. Впрочем, для противодействия такой практике предусмотрены штрафы – за необоснованный отказ в обслуживании банк должен будет заплатить 10 млн грн, а небанковское учреждение – 1,7 млн. Насколько эффективно такая система штрафов покажет себя на практике – вопрос пока открытый.
Примечательно, что за границей подобную схему фактически пожизненного финмониторинга применяют довольно давно, говорят собеседники РБК-Украина. В FATF входит большинство европейских стран, а также США, Мексика, Япония, Новая Зеландия – всего 37 стран, Европейская комиссия и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. Находясь в странах-членах FATF и обслуживаясь в их банках, украинский топ-чиновник будет также подвергаться усиленному финмониторингу.
"Даже если у нас здесь РЕРы были бы ограничены тремя годами, они бы все равно пришли на четвертый год в зарубежный банк и считались бы РЕР'ами, там были бы дополнительные опросы, анкетирование. Это то, чего наши должностные лица не избегут в загранучреждениях", – добавил Калитенко.
Потенциальные страхи
Противники закона о пожизненном мониторинге в основном используют два аргумента – по их мнению, с момента принятия закона банки существенно усложнят жизнь РЕР'ам и в качестве подстраховки просто перестанут их обслуживать. Из этого вытекает второй аргумент – само понятие госслужбы на высшем уровне становится синонимом дискомфорта и постоянного контроля.
Об этом, в основном, пишут сами РЕР'ы. К примеру, бывший глава Государственной таможенной службы Максим Нефедов отметил, что новый закон делает из топ-чиновников едва ли не "прокаженных". "Предложенные ограничительные механизмы антикоррупции наносят огромный ущерб качеству госслужбы, потому что хорошие люди не хотят/не могут туда идти. Дошло уже до того, что без шуток на эти упреки отвечают: "Да и так госслужба непривлекательна, еще одно ограничение по РЕРам уже несущественно что-то ухудшит", – написал Нефедов у себя на Facebook.
Он же отмечает, что "топы" уже сталкиваются с проблемами, как клиенты банков, которым могут отказывать в услугах только на основании статуса "РЕР". Для того, чтобы избежать "вольной трактовки" и свести манипуляции к минимуму, помимо штрафов, в законе должны быть четко прописаны индикаторы риска. И пока что это слабое место принятого законопроекта, отмечает нардеп и первый заместитель главы антикоррупционного комитета Ярослав Юрчишин.
"Качество закона невысокое – это факт. Четко прописанные индикаторы риска, или хотя бы поручение этого НБУ и регуляторам – этого в законе нет. И это большой вызов, потому что все будет зависеть от финмониторинга банков и от активности НБУ", – отметил Юрчишин в комментарии РБК-Украина.
Возможно, на качество закона повлиял тот факт, что украинская сторона, имея в запасе несколько лет для урегулирования пункта о РЕР'ах и четкого разъяснения всех нюансов им самим, не сделала ни того, ни другого. И к моменту, когда вопрос о начале переговоров о вступлении в ЕС находился на последней стадии, переговорщики уже просто не имели достаточно времени для того, чтобы занять более выгодные позиции.
"Вопрос стоял максимально цинично – или мы голосуем за тот закон, который уже есть, потому что другого переговорщики не согласовали, а это были переговорщики как с нашей стороны, так и с ЕС, и МВФ. Или мы не голосуем за этот проект и здесь возникает два сценария. Первый маловероятный – нам его прощают и начинают переговоры о ЕС без него, второй более вероятный – переговоры переносятся", – добавил Юрчишин.
Тот факт, что закон о РЕР'ах, который на самом деле был принят еще несколько лет назад, сегодня вызвал бурную реакцию, говорит, в первую очередь, о провале коммуникации власти с самими же госслужащими. Нынешние дискуссии о злоупотреблениях со стороны банков, о возможном реестре топ-чиновников, непонимание того, как закон повлияет на борьбу с коррупцией и сам проект закона, написанный без учета рычагов сдерживания – результат спешки, которой можно было бы избежать.
Сегодня механизма по урегулированию работы банков с политически значимыми лицами ждут от НБУ. Нацбанк по идее должен выписать свод правил, согласно которым банковские учреждения будут оказывать РЕР'ам финансовые услуги. Трудно сказать, сможет ли НБУ в полной мере предвидеть все возможные проблемы, которые возникнут. Остается надеяться, что закон в итоге "приживется", а переговоры о вступлении Украины в ЕС, которые даются такой ценой, не затянутся на неопределенный срок.