Архитекторы, суды и "дома-монстры". Почему Украине нужна реформа градостроительства

Пробелы в законодательстве и советские строительные нормы годами позволяли нечистым на руку чиновникам и отдельным девелоперам портить внешние виды городов, хаотично застраивать их, часто игнорируя общественное мнение.

После войны (а, возможно, даже во время) Украину ожидает возобновление и масштабные проекты реконструкции. Из-за чего медлить с реформой градостроительства нет времени. Подготовить законодательную базу для большого обновления нужно уже сейчас.

Комплексные ответы на проблемы строительного рынка дает проект закона №5655. Часть его норм вызвала дискуссии, как среди экспертов рынка, так и общественности. Детальнее о реформе и ключевых ее идеях – в материале РБК-Украина.

"Три ГАСИ": как менялись планы на реформу

Реформа градостроительства, которая была бы действенной, не допускала появления незаконных застроек и создала прозрачные правила игры для всех, назревала десятилетиями. Не при одном правительстве хотели создать прозрачную альтернативу ГАСИ (Государственной инспекции архитектуры и градостроительства Украины) – регулятора строительной отрасли, который выдавал разрешительные документы на строительство и принимал здания в эксплуатацию.

Старая структура ГАСИ воспринималась как одно из самых коррупционных учреждений на всем рынке: считалось, что именно там "давали жизнь" проектам с нарушениями.

Реформирование отрасли начали весной 2020 года, когда премьер-министр Денис Шмигаль анонсировал ликвидацию ГАСИ и создание вместо нее целых трех новых структур: Государственной сервисной службы градостроительства Украины (ГССМУ), Государственной инспекции градостроительства Украины (ГИМУ), Госагентства по вопросам технического регулирования градостроительство Украины.

Знакомые с процессами собеседники РБК-Украина говорят: тогдашнее предложение по целым трем новым версиям старого ГАСИ "было откровенно коррупционным, а премьер-министра тогда ввели в заблуждение". "В правительстве действительно искренне хотели ввести эффективную реформу, но были дезинформированы. Но, к счастью, все вовремя и цивилизованно остановили", - отметил собеседник.

Фото: В Украине планировали создать три государственных контролирующих органа в области градостроительства. Позже от этой идеи отказались (Виталий Носач/РБК-Украина)

Одним из идеологов нового видения отрасли в том же 2020 году стал Михеил Саакашвили. Он предлагал передать функции ГАСИ частным структурам, а его "Офис простых решений и результатов" предложил новую версию реформы. Контроль за самовольным строительством хотели возложить на общественность, а активистам предложили получать 20% от наложенного на застройщика штрафа. Впрочем, и от этих несколько популистских идей отказались. И наконец в 2021 году правительство ликвидировало ГАСИ – его функции начало выполнять новый орган - Государственная инспекция архитектуры и градостроительства (ДИАМ).

В июле 2021 года Верховная рада в первом чтении приняла законопроект №5655 о реформировании сферы градостроительной деятельности. Он очень объемен, и касается практически всех отраслей градостроительства страны. О главных его тезисах – дальше подробнее.

Договорные отношения. Что изменится для архитекторов

Одна из самых больших претензий к законопроекту в его первой редакции касалась прав архитекторов. У некоторых из них еще раньше возникли опасения, что застройщик на любом этапе строительства сменит автора проекта и возьмет нового архитектора, а права первого нивелируются.

"Есть риск, что в конце концов построят совсем не то, что согласовали. Также есть риск, что архитекторов лишат возможностей иметь любое отношение к проекту, над которым те работали. Из-за таких изменений добродетельные архитекторы, которые хотят все делать правильно, просто останутся без работы и не будут свободны в выборе", – объясняли РБК-Украина в Архитектурной палате Украины.

Критика пункта по архитекторам принесла результаты, и в конце концов норму изменили, уверяет РБК-Украина президент Конфедерации строителей Украины Лев Парцхаладзе. Сейчас предлагается формат заключения договора между архитектором и застройщиком по договоренности: стороны сами между собой могут прийти к соглашению, кому принадлежат права на проект.

Фото: Нередко застройщик внезапно сменяет архитектора и нанимает другого: для автора проекта это невыгодно (unsplash.com)

"Фактически выходит, что архитекторы становятся самыми главными в этих проектах. Это устоявшаяся практика во многих странах. Сейчас единственная опасность - чтобы не было формальных и недобросовестных архитекторов, которые берут в работу сомнительные проекты. Поэтому проверки необходимы. Если кто-то подпишет "черный" документ, и потом никто его не проверит – такого быть просто не может", – считает Лев Парцхаладзе.

Претензии архитекторов касались именно государственных проектов. Ведь в частных заказах отношения и так были договорными, и архитектор преимущественно являлся владельцем проекта, описывает РБК-Украина ситуацию основатель компании KAN Development Игорь Никонов.

"Ситуация с частными и государственными застройщиками здесь разная. Ведь как было? Власть заказывала у архитектора проект, потом его "кидала", брала другого, платила ему мизерные суммы. И получалось, что идеи профессионала своего дела никак не были защищены. У частных компаний таких проблем я не вижу. Там и так было по договоренности. Если архитектор так решил, то имеет все права собственности на проект", – объясняет он.

В целом, законопроект предусматривает расширение прав архитекторов и их участия в проекте. Именно лицо, осуществляющее авторское наблюдение, должно контролировать, соответствует ли объект проектной документации, выносит предписания об устранении нарушений, и в случае невыполнения предписания сообщает орган градостроительного контроля.

Все это должно производиться через электронный Реестр строительной деятельности. При этом акт готовности объекта к эксплуатации без подписи архитектора недействителен, объясняет РБК-Украина новые нормы нардеп Елена Шуляк, которая является соавтором законопроекта №5655.

"Что касается возможного изменения лица, осуществляющего авторский надзор, то единственное, что предусматривает законопроект - это наличие существенного условия договора о таких случаях как смерть архитектора, ликвидации компании-разработчика проекта, отсутствие архитектора в стране. То есть в договоре будут содержаться алгоритмы действий в таких случаях исключительно по усмотрению сторон. Ничего другого законопроект не предусматривает", – пояснила депутат.

Электронные реестры. Система должна содержать все действия, связанные со строительством

Электронные системы в области градостроительства, как следует из проекта, запустятся на всеукраинском уровне. Отдельные эксперты указывают, что цифровизация в этой области и так работает несколько лет, независимо от этого закона. В частности, в Украине действует единая государственная электронная система в сфере строительства.

Электронная система действительно существует, но сейчас она работает очень разрозненно. Уже давно стоит вопрос о том, чтобы сделать ее более полной и прозрачной. Необходима система, через которую можно будет проводить все действия, связанные со строительством: от получения права на начало работ, получения выписок из реестра земельного кадастра, реестра прав на недвижимое имущество, комментирует юрист компании Smartsolutions Анатолий Житник, детально проанализировавший законопроект №5655.

"Все планируют объединить в единый реестр и фактически это направлено на предотвращение внесения в будущем изменений, например в проектную документацию, в "ручном режиме", что часто встречается на практике и содержит коррупционную составляющую. Наличие всех необходимых сведений в таком реестре даст возможность электронной системе автоматически определять несоответствия между представленными документами и имеющимися данными и, в частности, отказывать в предоставлении разрешения на начало строительства или регистрации ввода здания в эксплуатацию", – говорит специалист.

Фото: Ожидается, что все основные действия в области строительства можно будет совершить в электронной системе (Виталий Носач/РБК-Украина)

Ожидается, что все можно будет сделать в электронной системе, без необходимости нести физически нести и согласовывать в ДИАМ – структуре, созданной вместо ГАСИ. Только в электронной системе можно будет получить весь спектр документов – от права на начало выполнения работ до акта ввода дома в эксплуатацию.

За большинством ключевых разрешений не стоят люди – их автоматически осуществляет система благодаря формато-логическому контролю. Все процессы оставляют цифровой след и конкретное лицо, которое подписалось под тем или иным решением. Для этого участники строительного рынка – застройщики, девелоперы, инженеры, подрядчики, органы исполнительной власти и другие – станут пользователями электронного кабинета е-системы (ЭДЕСБ).

Если нет всех необходимых документов в е-системе, невозможно получить право на начало строительства – и блокирование предоставления такого права состоится автоматически, уверяет Елена Шуляк.

"Если проектная документация не отвечает всем необходимым критериям, то также автоматически формируется заключение об отказе. Отчеты по экспертизе проектной документации публичны, они публикуются на портале е-системы. Принятие в эксплуатацию также осуществляется автоматически, но при наличии цифровых подписей всех ответственных лиц. Ввести в эксплуатацию объект без всех подписей ответственных лиц просто невозможно", – говорит соавтор проекта.

Контроль за строительством – в частные руки

С принятием закона органами градостроительного контроля должны стать: центральный орган исполнительной власти по градостроительному контролю, исполнительные органы органов местного самоуправления, уполномоченные лица по градостроительному контролю. Последние – это практически частные структуры. Им дадут право контролировать выполнение требований по строительству.

Фактически, застройщик сможет выбирать, кто его будет контролировать. Ожидается, что это уменьшит регуляцию градостроительного контроля со стороны государства. Однако именно этот пункт вызвал едва ли не самую большую обеспокоенность у активистов. Мол, такие частные структуры сможет создать любой застройщик, и те будут выписывать "нужное" разрешение.

Впрочем, таким частным контролирующим субъектом стать не просто. Они должны обязательно проходить аккредитацию в Минрегионе и должны соответствовать ряду критериев, отмечает Елена Шуляк.

В частности, есть требование, что такие юридические лица должны иметь статус, предусматривающий расширенную имущественную ответственность собственников или учредителей – это общество с дополнительной ответственностью, полное или командное общество. В составе такого юрлица должны быть соответственно сертифицированные инженеры. Для осуществления контроля на объектах с незначительными (СС1) и средними (СС2) последствиями их должно быть не менее 3-х человек, а для СС3 объектов – не менее 5-и.

Фото: Контролировать застройщиков смогут частные компании (Виталий Носач/РБК-Украина)

"Не допускается наличие общих конечных бенефициаров у заказчика/генподрядчика и компании частного контроля. А ответственность за ущерб при осуществлении градостроительного контроля должна быть застрахована. Такая компания не может закрыть глаза на нарушения, совершенные заказчиком, поскольку будет привлечена к ответственности вплоть до полного вывода из рынка", – отмечает нардеп.

В их договорах с заказчиками прописывается право на одностороннее расторжение сделки при невыполнении требований предписания об устранении нарушений и недопущении к проверке. И после такого расторжения договора подписать аналогичный с другой частной компанией уже не получится. В таком случае градостроительный контроль будет осуществлять исполнительный орган местного совета.

Частные контролирующие компании смогут в процессе строительства выдавать предписания в случае обнаружения нарушений и потребовать устранения этих ошибок.

"Если будут выявлены нарушения, контролер будет иметь право выдать застройщику предписание об их устранении и в случае его невыполнения договор о градостроительном контроле может быть расторгнут, а застройщик не сможет продолжать строительство. Он должен будет выбрать новое уполномоченное лицо и заключить с ним договор или же определить, что градостроительный контроль будет осуществляться органами местного самоуправления", – объясняет Анатолий Житник.

Аналогичная модель градостроительного контроля широко используется в Великобритании:

1. градостроительный контроль носит смешанный характер – его осуществляют государственные органы, частные структуры и экспертная среда;

2. для уменьшения коррупционных рисков субъект градостроительства имеет право выбора контролирующего органа – местной администрации или частного инспектора;

3. широкие полномочия местных властей – осуществление обязательных проверок на определенных этапах строительных работ, а также могут применять санкции за нарушение;

4. административные услуги в области строительства предоставляются через электронный Строительный портал.

Разговоры об уменьшении влияния государства на подобные операции ведутся уже давно, а переход экспертизы в частные руки – общепринятая европейская практика. Тогда будет сложно договориться о чем-то коррупционном, считает Игорь Никонов.

"А что тут плохого? Конкуренция будет больше, будет выбор. В случае несогласия с чем-то можно пожаловаться в центральный ДИАМ, он выступит в спорных моментах арбитром. О создании таких компаний застройщиками – я когда-то тоже обсуждал это с господином Саакашвили. Высказывал опасения, не пролезут ли туда какие-то аферисты. Но нам объяснили, что это уголовная ответственность. Как и с нотариусами: они несут за все персональную ответственность.Кто будет рисковать работой, карьерой? "Дал денег и как-то уйдет" – так не работает. компании по моей практике – эффективные, следуют закону, ценят свою репутацию", – уверен Никонов.

Фото: Разговоры об уменьшении влияния государства на операции в строительстве ведутся уже давно (unsplash.com)

В качестве примера тотальной коррупции в строительной отрасли собеседники РБК-Украина упоминают преимущественно государственные, а не частные структуры.

"Помните, во времена Януковича регистрация квартир была при Минюсте. Все было настолько сложно, что с людей брали 6-10 долларов за квадратный метр только за регистрацию. Потом эту функцию передали нотариусам, и сегодня сказать, что какой-то нотариус берет взятки – просто смешно. Если вам не нравится один нотариус, вы идете к другому. Есть официальная госпошлина, с которой и частные лица получают процент, и ни о какой взятке там не может быть речи", – говорит Лев Парцхаладзе.

Несколько схоже было с Бюро технической инвентаризации. До 2012 года они монопольно осуществляли техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества и до 2013 года – государственную регистрацию прав собственности на них. Множество людей жаловались на страшную коррупцию и очереди.

"Теперь есть частные БТИ, и сейчас, благодаря персонализированной ответственности, сегодня очень сложно сказать, что кто-то в экспертизе будет брать взятку или подписывать нарушения. Это стало в десятки раз сложнее", – добавляет президент Конфедерации строителей Украины.

Фактически предполагается создание единой электронной системы, в которой частные структуры будут одними из тех, кто вносит в реестры сведения и несет за это прямую личную ответственность.

Сносить незаконные здания можно без решения суда

Десятилетиями чуть ли не во всех городах Украины появляются все новые дома, не соответствующие утвержденным проектам. Даже в Киеве практически нет практики сноса таких сооружений: сложно назвать дома, которые действительно снесли. В судах добиться справедливости очень сложно. Сначала суд принимает решение в пользу застройщика, апелляция – в пользу общины. Так было, например, со скандально известным "домом-монстром" на Подоле.

Подобные дела затягиваются в судах на годы, а самовольные застройки и дальше появляются, в том числе – на месте исторических сооружений. Законопроект 5655 вводит понятие самовольного строительства. Впрочем, критики проекта говорят, что в случае его принятия органы градостроительного контроля и дальше никак не смогут повлиять на самовольное строительство: все остается только на откуп судам.

Но Анатолий Житник уверяет, что Законопроект 5655 устанавливает также упрощенный порядок (без решения суда) признания строительства самовольным и демонтажа соответствующего объекта.

"Сейчас вопрос о том, что объект построен незаконно и подлежит сносу решает суд, но по Законпроекту 5655 органы градостроительного контроля уполномочиваются признавать объект самовольным строительством и принимать решение о его демонтаже, если во время осуществления градостроительного контроля будут установлены признаки самовольного строительства, выдано предписание об устранении соответствующих нарушений и выявленные нарушения не будут устранены заказчиком", – объясняет юрист компании Smartsolutions.

В законе вводится то, чего раньше не было: обязанность органов местного самоуправления мониторить пространство на предмет наличия самовольного и незаконного строительства. Они будут иметь право прямого доступа к объектам, смогут на них заходить.

Фото: Местные власти обяжут проводить постоянный мониторинг застройки в их общинах (Getty Images)

При выявлении нарушений они должны вносить эту информацию прямо в реестр. И доступ к этому реестру для населения свободен: если интересует конкретное здание по конкретному адресу, можно подать заявку на выписку из реестра и посмотреть все, что есть по этому объекту.

Именно местные власти обязаны проводить постоянный и непрерывный мониторинг застройки в собственных общинах. Все мониторинговые отчеты местных властей через е-систему направляются для реагирования в соответствующий орган.

В зависимости от определенной законопроектом ситуации это может быть орган градостроительного контроля, правоохранительные органы, органы охраны культурного наследия или Минрегион, добавляет Елена Шуляк.

"Речь идет прежде всего об обнаружении объектов, по которым не получили права на выполнение строительных работ. Также электронная система будет предоставлять перечень объектов с высоким уровнем рисков для мониторинга – это будет проявляться по результатам автоматического программного анализа в е-системе. И конечно, именно обязанностью местных властей станет проверка тех объектов, по которым подали жалобу граждане или юридические лица. Каждое такое заявление должно получить надлежащую реакцию", – уверена депутат.

Законопроект также определяет обязанность органов местного самоуправления проводить мониторинг территорий, отмечает Анатолий Житник:

"Это именно обязанность, а не право. И в случае выявления самовольного или незаконного строительства орган местного самоуправления должен вносить эту информацию в Реестр строительной деятельности, чтобы ее могли видеть и община, и профильное министерство, и реагировать на это соответствующим образом. Ненадлежащее же проведение такого мониторинга застройки влечет для должностных лиц определенную ответственность".

По мнению юриста, ввести все эти изменения на практике – непростой процесс, и он займет точно как минимум несколько лет. Но он уверен, что со временем все объекты строительства в стране попадут в единый электронный реестр. И тогда будет гораздо меньше шансов на то, что на месте парка появится очередная многоэтажка.